Экологические фонды в механизме охраны окружающей природной среды выполняют важную роль – они служат финансовой базой по решению неотложных природоохранных задач. В России действует единая система внебюджетных государственных экологических фондов: Федеральный экологический фонд, экологические фонды субъектов Федерации, краевые, областные и местные экологические фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также иностранных юридических лиц.
Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, организаций, учреждений, граждан, а также от иностранных юридических лиц и граждан, в том числе:
платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений;
сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;
от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;
полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;
валютных поступлений иностранных юридических лиц и граждан.
Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета учреждений банка и распределяются в следующем порядке:
на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения – 60%;
на реализацию природоохранных мероприятий территориального (республиканского, краевого, областного) значения – 30%;
на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения – 10%
Средства экологических фондов расходуются на оздоровление окружающей природной среды, на здравоохранительные мероприятия, воспроизводство природных ресурсов, научные исследования. Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. По своему правовому статусу экологические фонды являются юридическими лицами, оперативное управление которыми осуществляется дирекцией, образуемой правлением экологического фонда. Контроль за целевым использованием средств экологических фондов возлагается на федеральные, республиканские, краевые, областные, местные комитеты охраны окружающей среды, администрации государственных органов управления.
Экологическое страхование как элемент экономического механизма охраны природной среды представляет собой способ защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц при наступлении неблагоприятных экологических последствий за счет денежных фондов, создаваемых страхователями. Закон предусматривает две формы экологического страхования – обязательное и добровольное страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.
Средства из фондов экологического страхования используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф. Порядок экологического страхования и использования фондов устанавливается Правительством РФ.
Примерное положение определяет основные задачи экологических фондов, источники их образования, основные направления использования средств, управление средствами экологических фондов. Но главная цель – обеспечить финансовые гарантии за нанесение ущерба окружающей среде, в том числе содействовать развитию механизма страхования экологической ответственности.
На данном этапе чисто экономический или чисто экологический подход к развитию становится все более неправомерным и должен быть заменен на комплексный эколого-экономический . Необходимость регулирования экологических отношений, хотя и признается мировым сообществом, тем не менее «единственным критерием в природопользовании пока остается экономичность» и «валовой экономический критерий (денежная оценка конечного продукта)». Между тем очевидно что, как при определении, так и при практическом осуществлении мер по борьбе с загрязнением природы, необходимо претворение в жизнь принципа: «кто загрязняет – тот и платит», и, следовательно, использование экономических механизмов в сочетании с законодательными актами. В теории экономические механизмы действуют в форме финансовых стимулов по отношению к лицам, ответственным за загрязнение окружающей среды, которые в качестве экономических агентов могут выбрать то решение, которое сочтут для себя наиболее выгодным. Правда, не во всех случаях экономические механизмы выполняют лишь вспомогательную роль в отношении действующей регламентации, которая сама по себе не имеет достаточной возможности, чтобы видоизменить поведение загрязнителей. В то же время экономические механизмы обладают и определенными достоинствами. Если налоги в связи с загрязнением окружающей среды установлены на соответствующем уровне, то это позволяет снизить глобальные издержки по охране окружающей среды. Ведь фактически, экономический механизм представляет собой непрерывно действующий стимул, направленный на снижение загрязнения окружающей среды; он действует в течение всего установленного времени осуществления платежей. На основе этого стимула возникает импульс к осуществлению технических изменений посредством поиска и внедрения более эффективных механизмов борьбы с загрязнением и выпуска новых, не загрязняющих окружающую среду продуктов. Кроме того, для органов государственной власти легче видоизменить какой-либо тип налога, чем изменять законодательство.
Экономические механизмы играют важную роль в природоохранной деятельности. Поэтому и возникли смешанные системы, в которых экономические механизмы дополняют систему непосредственной регламентации. В таких случаях роль экономических механизмов состоит в обеспечении финансовых поступлений, необходимых для осуществления тех или иных экологических мероприятий для стимулирования технических инноваций.
Эффективность налогов определяется и по степени выполнения поставленных целей. В тех случаях, когда уровень налогов низок, становится необходимой непосредственная регламентация для осуществления целей экологической политики. Здесь нужно стремиться к достижению равновесия. Слишком простая система, разумеется, удобна в применении, однако, ее полезность невелика. В то же время сложная и утонченная система эффективна в теории, но ее применение весьма затруднительно. К тому же следует учитывать, что высокие налоговые ставки могут вызвать сопротивление со стороны предпринимателей.
Одна из основных выгод, которую дают экономические механизмы в теоретическом плане – перспективная экономическая эффективность, что подразумевает точное знание совокупных затрат на очистку; равно как и общий объем издержек, связанных с нанесением ущерба окружающей среды.
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ФОНДЫ КАК ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ МЕРОПРИЯТИЙ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ1
Навасардова Э. С.
Статья посвящена анализу законодательства об экологических фондах, сыгравших положительную роль в финансировании мероприятий в области охраны окружающей среды в 90-х годах ХХ столетия.
Ключевые слова: экологические фонды, финансирование, охрана окружающей среды.
ECOLOGICAL FUNDS AS SOURCES OF FINANCING OF ECOLOGICALLY SIGNIFICANT ACTIONS:
HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS
Navasardova E. S.
Summary. Article is devoted to the analysis of the legislation on the ecological funds which have played a positive role in Snancing of actions in the Seld of environmental protection in the nineties of the 20th century.
Key words: ecological funds, Snancing, environmental protection.
На заседании президиума Государственного совета, проходившего 27 мая 2010 года и посвящённого реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды, обсуждался и вопрос о воссоздании экологических фондов, существовавших в 90-годы ХХ столетия и положительно себя зарекомендовавших в качестве источников финансирования экологически значимых мероприятий.1 Правительству РФ по итогам этого заседания Президентом России было дано поручение по формулированию предложений о создании федерального и региональных экологических фондов, предусмотрев порядок осуществления государственного и общественного контроля за их функционированием и целевым использованием средств. Как выяснилось через год на другом заседании президиума Государственного совета, также посвященного экологическим проблемам, поручение
1 Работа выполнена при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках государственного задания на выполнение работ по проекту «Правовые проблемы публичного администрирования реализации функций и оказания государственных услуг в сфере использования и охраны природных ресурсов».
не было исполнено и при этом снято с контроля. Так в очередной раз была «похоронена» мечта экологической общественности о стабильном источнике целевого финансового обеспечения мероприятий в области охраны окружающей среды.
Что же собой представлял экологический фонд, а точнее, экологические фонды?
Идея создания специализированных экологических фондов была заложена в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССС от 7 января 1998 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В нем предусматривалось создание резервных фондов. В Государственном комитете СССР по охране природы должен был быть создан резервный фонд охраны природы для выполнения непредвиденных работ за счет отчислений от взимаемых с объединений, предприятий и организаций средств по нормативам платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду, а также от средств, взыскиваемых с нарушителей природоохранительного законодательства.
Однако начало специализированного аккумулирования средств на нужды финанси-
рования экологически значимых мероприятий было все-таки положено Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды».
Пункт 1 ст. 21 рассматриваемого закона предусматривал создание системы внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющей федеральный, республиканские, областные, краевые и местные фонды (последние представляли собой городские и районные экологические фонды).
Цели создания экологических фондов были обозначены в той же статье закона - решение неотложных природоохранительных задач, восстановление потерь в окружающей природной среде, компенсация вреда и другие природоохранительные задачи. Во исполнение этой нормы 29 июня 1992 г. принимается постановление Правительства РФ № 442 «О федеральном экологическом фонде РФ и экологических фондах на территории Российской Федерации», утвердившее Положение о федеральном экологическом фонде РФ.
Экологические фонды, с одной стороны, являлись финансовым инструментом реализации эколого-экономических задач, с другой - представляли собой юридическое лицо - государственное внебюджетное учреждение, управляющее указанными финансовыми ресурсами.
Как субъект права, федеральный экологический фонд находился в подчинении (ведении) Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации.
Помимо финансовых средств, федеральный экологический фонд РФ имел материальнотехническую базу. Средства этого фонда состояли из основных, оборотных, целевых, резервных, финансовых и иных фондов.
Основными задачами федерального экологического фонда РФ являлись:
Финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения;
Мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ;
Экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрения экологически чистых технологий, строительства очистных сооружений;
Содействие в развитии и осуществлении международного сотрудничества в обла-
сти охраны окружающей природной среды, финансирование целевых проектов и программ такого сотрудничества;
Содействие в развитии экологического воспитания и образования.
Реализация задач, возложенных на федеральный экологический фонд, осуществлялась посредством:
Прямого финансирования экологически значимых мероприятий;
Кредитных операций, в которых он выступал гарантом возвратности заемных средств;
Размещения собственных денежных средств на депозитах банковских учреждений;
Организации и проведения денежно -вещевых лотерей, аукционов и благотворительных акций.
Средства федерального экологического фонда использовались и на содержание аппарата.
Доходы федерального экологического фонда складывались из следующих поступлений:
Платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, сумм, полученных по искам о возмещении вреда и от взимания штрафов за экологические правонарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции в размере десяти процентов от общей суммы указанных поступлений, направляемых во внебюджетные экологические фонды;
Средств, полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств в деятельности предприятий и иных юридических лиц;
Инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц;
Отчислений от доходов предприятий, учреждений и организаций, образуемых федеральным экологическим фондом РФ;
Добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц;
Платы за консультационные, экспертные и другие услуги.
Естественно, что основным доходным источником являлись плата за негативное воздействие на окружающую среду, штрафы и суммы, полученные по искам о возмещения вреда, причиненного окружающей среде.
В 1995 году, в соответствии со ст. 6 ФЗ «О федеральном бюджете на 1995 год», средства целевого экологического внебюджетного фонда, наряду со средствами иных федеральных целевых внебюджетных фондов, были консолидированы в федеральный бюджет, приобретя статус целевых бюджетных фондов. С этого периода операции со средствами указанных фондов проводятся только через отделения Центрального банка Российской Федерации или Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.
Для учета доходов и расходов указанных фондов в Центральном банке Российской Федерации или Главном управлении федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации открываются специальные бюджетные счета, управление которыми осуществляют государственные органы, уполномоченные управлять средствами указанных фондов.
Статьей 7 этого же закона законодательным органам субъектов РФ было рекомендовано консолидировать в бюджеты средства территориальных внебюджетных фондов, образованных по решению законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений.
Действие ст. 6 и 7 ФЗ «О бюджете» по существу продлялось ежегодно вплоть до 2001 года, а с 1 января 2001 года федеральный экологический фонд РФ был упразднен.
Как отмечалось, наряду с федеральным и региональными экологическими фондами создавались и местные (районные и городские) экологические фонды.
В субъектах РФ, а также в некоторых муниципальных образованиях разрабатывались собственные документы, регламентировавшие правовое положение и правовой режим экологических фондов. Говоря о правовом положении, мы имеем в виду придание им статуса юридического лица, а под правовым режимом - определение порядка и направлений расходования средств фондов.
Дело в том, что не во всех субъекта РФ, а также муниципальных образованиях экологическим фондам придавался статус юридического лица.
«О Московском городском экологическом фонде» на базе Московского и Зеленоградского городских фондов охраны природы, целевых отделений Московского городского фонда охраны природы, сформированных в соответствии с решением Мосгорисполкома от 14.04.90 № 840 в ходе проведения экономического эксперимента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования в г. Москве образовывался Мосэкофонд, с организационной формой - государственная организация. Органами управления выступали: правление фонда, исполнительная дирекция, ревизионная комиссия.
Ввиду нечеткости формулировок, содержащихся в федеральном законодательстве, и невозможности точно определить цели расходования средств фондов субъекты РФ устанавливали собственные правила. Часть средств Мосэкофонда, например, направлялось на:
Аккумулирование средств в размере до 2 процентов для формирования страховых ресурсов для финансирования мероприятий по ликвидации последствий экологических аварий, стихийных бедствий, предотвращения экологически опасных ситуаций;
Финансирование проведения государственной экологической экспертизы внепланового и ретроспективного характера;
Мосэкофонду придавались значительные по количеству и достаточно разнородные по характеру функции.
Наряду со взиманием платежей за загрязнение окружающей природной среды и иные виды воздействий, на Мосэкофонд возлагалось администрирование платежей за право пользования недрами и другими природными ресурсами. Он также решал вопросы о замене платежей за право пользования недрами в полном размере или частично полезными ископаемыми, продукцией, производимой пользователями недр, или оказанием услуг. Мосэкофонду передавалось право распоряжения целевыми бюджетными фондами в случаях, если они создаются для решения задач охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Кроме того, именно Мосэкофонд заключал договоры на комплексное природопользование.
Аналогичный статус (государственное внебюджетное учреждение) был присвоен экологическому фонду Ленинградской области (постановление Правительства Ленинградской области от 20 мая 1994 г. № 118) с органом управления в лице дирекции фонда. С точки зрения правовой регламентации расходования средств фонда обращает на себя внимание нормы, касающиеся финансирования участия в развитии материальнотехнической базы областных и местных органов охраны природы (строительство производственно-лабораторных зданий, приобретение и аренда транспортных средств, приборов, оборудования, вычислительной техники, реагентов, материалов и т. п.), а также премирование производственных коллективов, сотрудников природоохранительных органов и граждан, добившихся существенных результатов в природоохранной деятельности, финансирование социальных программ органов охраны природы, содержание дирекции фонда. Указанные положения были исключены из полномочий фонда на основе решения судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 2 апреля 1996 года № 3-10/96.
Особенности второй модели экологических фондов заключались в следующем. Фонду не придавался статус юридического лица, однако создавался орган управления - правление с приданием ему ряда полномочий.
Примером такой модели может служить экологический фонд города Ростова-на-Дону. Первое положение о нем было утверждено решением городского Совета народных депутатов (малый Совет) от 24 февраля 1993 г. № 24/5. Городской экологический фонд не наделялся статусом юридического лица, однако создавалось правление экологического фонда как орган управления и распоряжения его средствами. В Положении прямо не указывались полномочия территориального подразделения уполномоченного федерального органа исполнительной власти в части распоряжения средствами фонда (на тот момент это было Министерство экологии и природных ресурсов), однако говорилось о его ответственности за выделение средств не по назначению. Ответственность за нецелевое выделение средств возлагалась также на правление фонда. В новом Положении, утвержденном постановлением Главы г. Ростова-на-Дону от 3 апреля 1995 г.
№ 362 назывался дополнительный источник формирования городского экологического фонда - средства, полученные в виде платы за пользование природными ресурсами. При этом в Положении определялось, что эти средства полностью поступают в городской фонд и отчисления в областной и федеральный фонды из них не производятся.
Отсутствие должной федеральной регламентации правового положения экологических фондов приводила к ситуации, когда в одном и том же субъекте РФ на уровне местного самоуправления правовой статус фондов определялся по-разному. В г. Шахты той же Ростовской области, например, в связи с крайне низким уровнем сбора средств, поступающих в городской экологический фонд, распоряжением мэра от 26 июля 2000 г. № 1676 «О мерах по улучшению сбора средств в экологический фонд города» было принято решение об учреждении некоммерческой организации Природоохранный фонд «Шахты» во главе с правлением фонда как органа управления.
Третья модель экологических фондов не была связана ни с учреждением юридического лица - некоммерческой организации, ни с созданием специального органа, уполномоченного распоряжаться средствами фонда. Средства фонда аккумулировались на специальных счетах. Что же касается распоряжения средствами фонда, то здесь также не было единообразия.
В одних субъектах РФ, как например, в Ставропольском крае, бюджет фонда утверждался законом краевой Государственной Думы, администратором поступлений в фонд и исполнителем бюджета фонда выступало территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти, поскольку собственного органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования в крае до 2005 года не было. В Краснодарском крае бюджет фонда также утверждался законом, но распоряжение средствами осуществляли краевой и территориальные комитеты по охране окружающей среды.
В случае создания в субъектах РФ, а точнее, передачи органам местного самоуправления местных целевых средств при отсутствии специального органа управления фондом распоряжение средствами осуществляли главы администраций на основе решений представительных органов местного
самоуправления и под их контролем. Такой порядок, например, был закреплен в решении Ставропольской городской Думы от 25 ноября 1998 г. № 196 «О городском внебюджетном экологическом фонде».
Были и субъекты РФ, в которых местные фонды не формировались, все средства аккумулировались на уровне самого субъекта РФ. Примером может служить Республика Татарстан, где был создан единый республиканский экологический фонд.
Таким образом, отсутствие на федеральном уровне унифицированной организационноправовой модели экологических фондов порождало многообразие форм практической реализации указанного института.
Разнообразие внешних форм экологических фондов влияло на эффективность их функционирования.
Цели, на которые расходовались средства экологических фондов, были предметом внимания контрольно-надзорных органов.
Проверки осуществлялись: ревизионными комиссиями (в том случае, если это предусматривалось региональным законодательством, как, например, в Москве); органами исполнительной власти субъектов РФ (например, в Краснодарском крае, Ставропольском крае); органами местного самоуправления; органами прокуратуры.
Несмотря на то, что фонды существовали с 1992 года, массовые прокурорские проверки приходятся на конец 90-х годов, а именно в 1997-1998 годах с участием представителей контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ и представителей соответствующих органов субъектов РФ. Итогом проверки стало письмо Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 1997 г. на имя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, где обобщались выявленные недостатки, носившие по существу типовой характер.
Основным недостатком в расходовании средств экологических фондов признавалось нецелевое, по мнению прокуратуры и органов финансового надзора, использование финансовых ресурсов. С этим утверждением можно согласиться отчасти. Именно отчасти, поскольку не всегда, на первый взгляд, нецелевое использование средств было таковым. Например, финансирование научной деятельности, проведение научных конференций, семинаров
по проблемам охраны окружающей среды при отсутствии федерального финансирования научных исследований способствовало развитию экологической науки, тем более, что определенная правовая регламентация научных исследований содержалась в ст. 77 Закона РСФСР «Об охране окружающей среды».
Премирование сотрудников органов экологического управления, если речь шла, например, о государственных инспекторах в области охраны окружающей среды, создавало мотивацию к добросовестному исполнению ими своих обязанностей, связанных с выявлением нарушений экологического законодательства.
Две основных причины лежали в основе нецелевого использования средств экологических фондов - это, как уже отмечалось, несовершенство федерального законодательства в части четкой и однозначной регламентации статей расходования средств экологических фондов и отсутствие должного контроля над расходованием этих средств.
В то же время, как представляется, экологические фонды сыграли положительную роль в природоохранной деятельности.
Во-первых, была создана система гарантированных финансовых поступлений в фонды и, если суммы, которые должны быть получены в виде штрафов и по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среды, не могли быть заранее известны, то платежи за негативное воздействие на окружающую среду могли заранее планироваться. Это позволяло планировать и финансирование природоохранной деятельности.
Во-вторых, придание финансовым ресурсам экологических фондов целевого характера в основном гарантировало их использование на природоохранные мероприятия.
В-третьих, не вызывало сомнение, что законодатель признавал за источниками поступлений в экологические фонды их компенсационный характер.
Наряду с экологическими фондами определенное время существовали и целевые внебюджетные фонды (затем, как и экологический фонд, они получили статус бюджетных фондов) воспроизводства отдельных природных ресурсов, как источники природоохранных мероприятий. Их можно назвать отраслевыми фондами, поскольку они, во-первых, формировались за счет отчисления от плате-
жей или дополнительных фискальных сборов за пользования отдельными природными объектами, и, во-вторых, расходовались по отраслевому принципу, причем цели расходования имели не только природоохранный, но и экономический характер. Последовательно создавались Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд охраны озера Байкал.
Так, например, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы образовывался в том числе за счет части отчислений, производимых пользователями недр, осуществляющими добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, сборов за выдачу лицензий на право пользования недрами, добровольных взносов предприятий на осуществление единой технической политики проведения геологоразведочных работ. Средства фонда использовались не только на геологическое изучение недр, разведку месторождений, иные геолого-
разведочные работы, но и на выплату вознаграждений за открытие месторождений.
Положительным в создании указанных фондов являлось то, что они выступали дополнительным целевым источником природоохранной деятельности. В то же время полноценная нормативная правовая база, регулирующая отношения по формированию расходованию средств фондов отсутствовала. Исключение, пожалуй, составляли нормативные акты, касающиеся правовой регламентации Фонда воспроизводства минеральносырьевой базы. К слову сказать, несмотря на то, что этот фонд давно ликвидирован, некоторые нормативные акты, связанные с регламентацией его режима, до сих пор действуют.
Навасардова Элеонора Сергеевна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического, земельного и трудового права Юридического института СКФУ, т.89624441007, [email protected]
Для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранных задач создан Федеральный экологический фонд РФ. Исполнительным органом Фонда является исполнительная дирекция.
Федеральный экологический фонд РФ взаимодействует с экологическими фондами субъектов РФ, местными экологическими фондами в целях реализации федеральных и иных экологических программ и проектов.
Порядок взаимодействия Федерального экологического фонда РФ и территориальных внебюджетных экологических фондов определяется соглашениями (договорами).
Федеральный экологический фонд РФ может создавать отделения, филиалы и иные обособленные подразделения.
Доходы Федерального экологического фонда РФ формируются в основном за счет 10%-ных отчислений территориальных экологических фондов.
Средства Федерального экологического фонда используются на:
- * долевое участие в разработке и реализации имеющих федеральное значение программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;
- * научно-технические исследования, разработки, внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий;
- * участие в финансировании строительства, реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых предприятиями и организациями;
- * осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, нанесших ущерб в результате загрязнения природной среды;
- * выплату в установленном порядке компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, причиненного их здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду;
- * развитие экологического воспитания и образования.
Использование средств Федерального экологического фонда осуществляется в направлениях, предусмотренных бюджетом Фонда на текущий год, и в соответствии со сметами расходов. Например, в законе по бюджету 2002 г. они направлены на финансирование федеральных целевых экологических программ.
Плата за сверхлимитное (сверхнормативное) загрязнение окружающей природной среды исчисляется путем умножения соответствующих базовых ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов (нормативов) на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов, объемов размещения отходов и уровней вредного воздействия над установленными лимитами (нормативами) и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент. В случае отсутствия у природопользователя разрешения на сброс, выброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ рассматривается как сверхлимитная. То же имеет место при загрязнении окружающей природной среды в результате аварии по вине природопользователя.
Размер платежей природопользователей рассчитывается как сумма всех платежей за загрязнение в пределах нормативов, лимитов и сверхлимитного загрязнения. Плановый годовой размер платежей за загрязнение (с разбивкой по кварталам) определяется природопользователем и утверждается им по согласованию с Комитетом по охране природы субъекта Федерации до 1 апреля текущего года. Средства, взимаемые за загрязнение окружающей среды, перечисляются природопользователями в бесспорном порядке в размере 90% на специальные счета территориальных экологических фондов и 10% - в целевой бюджетный фонд федерального бюджета.
Поступающие средства аккумулируются на счетах экологических фондов субъектов РФ и в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей среды» распределяются в следующем порядке:
- * 60% средств - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения с зачислением соответствующих сумм на счета городских, районных экологических фондов;
- * 30% средств - в распоряжение экологических фондов субъектов Федерации РФ для финансирования мероприятий соответствующего значения;
- * 10% средств - в Федеральный экологический фонд на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.
Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов. Назначение Фонда: реконструкция и капитальный ремонт гидротехнических сооружений; приобретение технологического оборудования, машин и механизмов, необходимых для обеспечения эксплуатации гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности: строительство объектов инженерной защиты от наводнений и обрушения берегов; нормативное, информационное, техническое и методическое обеспечение управления использованием и охраной водных объектов.
Средства Фонда формируются за счет платы за пользование водными объектами, поступающей в доходы федерального бюджета. В 1999 г. установлено использовать лишь 29% платы, зачисляемой в доход федерального бюджета.
Плательщиками платы за пользование водными объектами (подлежащее лицензированию) признаются организации и предприниматели, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами (исключая забор воды из подземных источников) с применением сооружений, технических средств или устройств. Объектом платы признается пользование водными ресурсами с применением сооружений, технических средств или устройств в целях:
- 1) осуществления забора воды из водных объектов;
- 2) удовлетворения потребности гидроэнергетики в воде;
- 3) использования акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги, а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, для проведения буровых, строительных и иных работ;
- 4) осуществления сброса сточных вод в водные объекты.
Не признаются налогооблагаемыми:
- * забор воды на сельскохозяйственные и рыбоводные нужды, для санитарных, экологических и судоходных пропусков, а также для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;
- * пользование водными объектами в водоохранных целях;
- * для осуществления рекреации без применения сооружений, в том числе лечебными и оздоровительными учреждениями, финансируемыми за счет средств соответствующих бюджетов или профсоюзов;
- * некоторые другие виды водопользования.
Налогооблагаемая база в зависимости от вида пользования водными объектами определяется как:
- * объем воды, забранной из водного объекта;
- * объем продукции (работ, услуг), произведенной (выполненных, оказанных) при пользовании водным объектом без забора воды;
- * площадь акватории используемых водных объектов;
- * объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты.
В пределах, установленных федеральным законом (например, 0,5 - 5,0 руб. за 1000 кВт-ч вырабатываемой электроэнергии - для плательщиков, осуществляющих эксплуатацию гидроэлектростанций), Правительством РФ определяются минимальные и максимальные ставки платы по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам в рублях в зависимости от видов пользования.
Ставки платы по конкретным категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами, состояния водных объектов и с учетом местных условий водообеспечения населения и хозяйственных объектов устанавливаются законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Для предприятий теплоэнергетики и атомной энергетики, осуществляющих эксплуатацию объектов с использованием прямоточной схемы водоснабжения, устанавливаются пониженные ставки платы.
При заборе или сбросе воды сверх установленных лимитов (месячных или годовых) или без соответствующей лицензии ставки платы для плательщика в части такого превышения увеличиваются в пять раз.
Сумма платы включается в себестоимость продукции.
Суммы платы зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ в следующем соотношении: 40% - в федеральный бюджет, 60% - в бюджеты субъектов РФ.
Федеральный фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов был создан в 1999 г.
Доходы фонда формируются за счет 100%-ной суммы платы за пользование водными биологическими ресурсами, поступающей от пользователей - резидентов и нерезидентов.
Средства целевого бюджетного Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов направляются в 1999 г. на следующие цели:
- 1) федеральная пограничная служба РФ (на содержание органов, осуществляющих охрану водных биологических ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ);
- 2) Государственный комитет РФ по рыболовству (отраслевая наука и финансирование Глобальной морской системы связи при бедствии и обеспечении безопасности; финансирование органов рыбоохраны и рыборазведения, включая финансирование объектов воспроизводства лососевых в соответствии с межправительственными соглашениями с Японией; аварийно-спасательный флот; расходы на выполнение мероприятий, связанных с международными обязательствами РФ в области сохранения водных биологических ресурсов; учебные парусные суда; государственная поддержка прибрежных регионов) .
При введении платы за пользование отдельными видами водных биологических ресурсов для российских пользователей полученные средства направляются в доходы целевого бюджетного Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов с дальнейшим использованием полученных средств на государственную поддержку рыбной отрасли (в том числе рыболовецких колхозов) и прибрежных регионов Российской Федерации.
Государственные внебюджетные экологические фонды были созданы для централизованного финансирования капиталовложений на охрану
окружающей среды. Согласно Временному положению об образовании фондов охраны природы, их создание предусматривалось при краевых, областных, окружных, городских исполкомах Советов депутатов и советах министров автономных республик в целях финансирования межотраслевых и территориальных природоохранных мероприятий.
В 1990г. был создан экологический фонд России при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию. Формирование экологических фондов субъектов Федерации, городов и районов совпало с проведением эксперимента (1989--1990 гг.) по введению платежей за загрязнение окружающей природной среды (всего в эксперименте участвовало около 50 регионов). Эти платежи стали основным источником формирования экологических фондов (первые фонды были созданы в тех регионах, которые участвовали в эксперименте). К концу 1990-х годов «внебюджетные экологические фонды были созданы во всех субъектах Федерации. Экологические фонды не только аккумулировали плату за загрязнение, но и концентрировали средства других финансовых источников для осуществления инвестиционной природоохранной деятельности и стимулирования природопользователей на проведение этой деятельности.
В соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991г.) создана единая трехуровневая система внебюджетных государственных экологических фондов. На верхнем уровне -- федеральный экологический фонд, на среднем -- фонды субъектов Федерации, на нижнем уровне -- районные и городские фонды.
Главная цель создания внебюджетных экологических фондов: формирование автономной, независимой от госбюджета, структуры доя централизованного финансирования природоохранной деятельности. При
этом важно отметить, что средства фондов дополняют бюджетные средства и средства предприятий-природопользователей (собственные и заемные).
Задачи экологических фондов:
финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;
мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы;
экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрения экологически чистых технологий;
* содействие в развитии экологического воспитания и образования.
Источники формирования экологических фондов:
платежи предприятий, объединений и организаций за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;
штрафные платежи за аварийные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, платежи за сверхнормативное и нерациональное (некомплексное) использование (потери) природных ресурсов;
средства, взыскиваемые по искам для возмещения ущерба, причиненного государству нарушением природоохранного законодательства в результате хозяйственной деятельности предприятий;
средства от реализации конфискованных средств охоты и рыболовства, а также продукции, незаконно добытой посредством их применения;
средства, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности других юридических лиц;
6) добровольные взносы предприятий, учреждений, общественных организаций и граждан (в том числе поступления от иностранных юридических и физических лиц).
Кроме того, некоторая часть фондов складывается из доходов от промыслов, индивидуальной и кооперативной деятельности, рекреационных мероприятий, доходов от размещения природоохранных займов, лотерей, выставок и других коммерческих мероприятий.
Доля платежей за загрязнение окружающей среды, согласно существующей практике, составляла в приходной части фондов около 80--85%.
Расходование средств экологических фондов должно иметь исключительно целевую направленность -- только на цели, связанные с природоохранной деятельностью. Основными направлениями использования средств экологических фондов являются:
выделение льготных кредитов и ссуд предприятиям на возвратной основе;
вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения;
долевое участие в финансировании проектов, что стимулирует вовлечение дополнительных инвестиционных ресурсов;
выдача гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранных проектов.
При этом средства экологических фондов распределялись следующим образом: 60% -- на реализацию природоохранных мероприятий местного значения; 30% -- регионального и 10% -- федерального значения.
Ядро системы экологических фондов -- Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ), созданный по постановлению Правительства РФ. Основная цель деятельности фонда -- разработка и реализация федеральных и межрегиональных программ и привлечение для этого средств территорий, предприятий, организаций и других возможных источников. Правление фонда устанавливает приоритетные направления инвестиционной
политики:
разработка государственных и федеральных программ,
создание нормативно-правовой базы природопользования,
проектирование и развитие особо охраняемых территорий,
экологическое просвещение в условиях крайнего дефицита бюджетных ассигнований,
поддержка территориальных органов и коллективов, осуществляющих природоохранные и природовосстановительные работы комплексного вида (многопрофильные),
долевое участие в разработке и реализации проектов в области рационального природопользования, ресурсосбережения и переработки отходов,
финансовая поддержка международного сотрудничества, проводимого в рамках межгосударственных соглашений.
Основной источник поступления средств в ФЭФ -- 10% средств, поступающих от предприятий на счета региональных экологических фондов. Законами о федеральном бюджете с 1995г. было предусмотрено консолидирование в федеральный бюджет средств Федерального экологического фонда.
Территориальные экологические фонды (ТЭФ) -- второй и третий уровень системы государственных внебюджетных экофондов. Формирование системы ТЭФ осуществляется следующим образом:
предприятия перечисляют платежи за загрязнения, экологические налоги и штрафы в местный экологический фонд;
- 2)местный фонд делает отчисления по фиксированным ставкам в вышестоящий региональный фонд (межобластной, федеральный), а также осуществляет расчеты с аналогичными фондами соседних территорий по поводу трансграничных загрязнений. Ставки отчислений устанавливаются в результате переговоров между держателями фондов с учетом конкретной экологической и экономической ситуации;
- 3)организации и граждане могут перечислять на счет ТЭФ добровольные взносы;
- 4)ТЭФ размещают экологические займы среди населения.
Кроме того, региональный экологический фонд имеет дополнительные возможности регулирования качества окружающей среды путем создания системы компенсационных расчетов на основе так называемого бабл-принципа. Например, экологический фонд может скупить у некоторых предприятий квоты на выбросы и резервировать их. Это возможно в случае, если ситуация в регионе такова, что экологические проблемы признаются приоритетными на уровне властных структур по отношению к экономическому развитию. Если предприниматель заинтересован в размещении своего предприятия на территории данного региона, где установленный лимит выбросов уже исчерпан (либо экологический фонд не заинтересован исчерпывать свой резерв квот на выбросы), то он должен оплатить фонду стоимость снижения загрязнения на эквивалентную массу выбросов на действующих предприятиях. При этом фонд принимает на себя обязанности обеспечить это снижение экономическими методами (через субсидии и т.д.).
В данном случае региональный фонд выступает в качестве посредника на рынке экологических услуг, причем сделка с фондом должна быть выгоднее, чем ряд непосредственных сделок такого рода с отдельными предприятиями.
Перспективы развития территориальных экологических фондов были связаны с предоставлением им права кредитования природоохранной деятельности в регионах и постепенном превращении их в коммерческие экологические банки, хранящие экологические платежи и штрафы предприятий и других природопользователей. Основная цель создания этих структур -- развитие экологической инфраструктуры, формирование рынка экологических работ и услуг.
В 2000г. система территориальных экологических фондов была упразднена. Средства от платежей за загрязнение окружающей среды были переданы в доходы региональных и местных бюджетов. Одной из причин ликвидации системы экологических фондов послужили случаи нецелевого использования средств экологических фондов (на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам, оплату коммунальных услуг).
Следует отметить, что в нынешних условиях значительно возрастает роль предприятий, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средствами. Таким образом, финансовое обеспечение природоохранной деятельности основывается на создании обособленных экологических фондов предприятий.
Экологический фонд предприятия (ЭФП) создается в виде специального счета в местном отделении государственного или коммерческого банка, обслуживающего предприятие. Прежде всего он формируется на экологически опасных предприятиях. Источниками формирования ЭФП являются:
амортизационные отчисления по природоохранным объектам и сооружениям;
платежи за загрязнение окружающей среды в пределах норм;
штрафные платежи за превышение норм загрязнения;
платежи на цели воспроизводства (восстановления) расходуй мых природных ресурсов (рентные платежи), вносимые предприятиями, когда они восстанавливают эти ресурсы за счет собственны" средств или банковских кредитов (в том числе отчисления в фонд возмещения стоимости геолого-разведочных работ);
целевые субсидии (субвенции, дотации) и кредиты на осуществление природоохранных мероприятий, получаемые на конкурсной основе из средств бюджета, территориальных внебюджетных экологических фондов для снижения вредных воздействий предприятий на окружающую среду;
кредиты государственных и коммерческих банков;
доходы (депозитный процент) от хранения в банке средств ЭФП;
прибыль предприятия, включая экономию по выплате налога на прибыль при ее использовании на финансирование природоохранных нужд.
Основные направления расходования средств ЭФП:
природоохранные нужды (например, строительство и реконструкция пылегазоочистных установок и пр.);
осуществление компенсационных расчетов с другими предприятиями, а также юридическими лицами и гражданами (приобретение дополнительных квот на загрязнение, прямая компенсация нанесенного ущерба);
финансирование технологической реконструкции основных производственных процессов предприятия (в той мере, в которой такое совершенствование приводит к снижению экологической нагрузки на окружающую среду);
временно свободная часть средств может быть использована для финансирования других хозяйственных нужд предприятия или храниться в банке на депозитном счете.
Необходимо отметить, что предприятия, создавшие экологический фонд, обладают определенной свободой в использовании средств этого фонда. В частности, предприятие обладает свободой маневра финансовыми ресурсами своего экологического фонда между различными природоохранными нуждами. Однако при этом следует обеспечить жесткий контроль за расходованием средств ЭФП со стороны местных финансовых и природоохранных органов, так как часть средств может быть использована на нужды, прямо не связанные с природоохранной Деятельностью. Кроме того, хранение в банках средств ЭФП должно находиться под контролем банковских учреждений и природоохранных органов. Отметим, что экологическим законодательством не предусмотрено создание ЭФП.
Особую группу составляют фонды экологического страхования (или Фонды экологической безопасности), создаваемые государственными или частными финансовыми органами для оказания помощи и компенсационных выплат предприятиям, учреждениям и гражданам в случае причинения им серьезного ущерба изменениями в окружающей среде, которые квалифицируются как экологические кризисные ситуации, экологические катастрофы или экологические бедствия. Эти фонды являются потенциальными источниками финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды.
Целью создания экологических фондов является привлечение и аккумулирование средств для финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды, решение неотложных задач охраны окружающей природной среды, восстановление потерь и компенсация причиненного ей вреда и другие природоохранительные задачи.
Закон «Об охране окружающей среды» предусматривает создание системы государственных внебюджетных экологических фондов, в которую входят федеральный , региональные , местные экологические фонды.
Следует отметить, что, хотя закон говорит о системе фондов, между указанными фондами отсутствуют какие-либо вертикальные связи.
Федеральный экологический фонд образуется Правительством Российской Федерации и находится в ведении МПР России. Правление фонда ежегодно отчитывается в своей деятельности перед Правительством Российской Федерации. Региональные и местные фонды создаются по решению органов представительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и находятся в ведении исполнительных органов. Действуют эти фонды на основании положений о них, утверждаемых органами законодательной власти.
Экологические фонды формируются за счет следующих поступлений:
- а) платы за нормативные и сверхнормативные (лимитные и сверхлимитные) выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов, другие виды загрязнения;
- б) сумм, полученных по искам о возмещении вреда, и штрафов за экологические правонарушения и преступления;
- в) средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;
- г) средств, полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам от долевого использования собственных средств фонда в деятельности иных юридических лиц;
- д) добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций и физических лиц, в том числе иностранных юридических и физических лиц.
Полученные средства распределяются между различными экологическими фондами: 10% поступает в федеральный фонд, 30% - в региональные, 60% - в местные фонды.
Средства экологического фонда могут направляться:
- - на долевое участие в разработке и реализации программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;
- - финансирование программ по охране окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов;
- - финансирование внеплановых природоохранных мероприятий, для решения неотложных экологических проблем;
- - участие в финансировании научно-технических исследований, разработок, внедрения ресурсосберегающих и экологически чистых технологий;
- - участие в финансировании строительства, реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых организациями;
- - осуществление международного сотрудничества, в том числе привлечение иностранных специалистов и организаций для проведения консультаций, экспертиз и других работ;
- - участие в финансировании работ по ведению кадастров природных ресурсов;
- - развитие особо охраняемых природных территорий;
- - выплату в установленном порядке компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, причиненного их здоровью неблагоприятным воздействием окружающей природной среды;
- - развитие экологического воспитания и образования населения автономного округа;
- - иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды.
Запрещается использовать средства экологического фонда на цели,
не связанные с природоохранительной деятельностью. За нецелевое использование установлена административная ответственность в виде штрафа (ст. 84 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).